房地产行业报告:新加坡人买房是一种怎样的体验—海外住房体系探析之一

摘要: 陈姝婷 兴业研究分析师摘要关键词新加坡政府凭借独特的组屋[1]模式,实现了“居者有其屋”。本文将分析新加坡

09-08 11:05 首页 兴业研究

陈姝婷  兴业研究分析师

新加坡政府凭借独特的组屋[1]模式,实现了“居者有其屋”。本文将分析新加坡住房制度的产生和发展,并重点关注两个问题,一为新加坡住房制度为何成功,二为其对居民住房及房价的影响。

由于住房严重不足,新加坡政府在自治初期便将公共住房建设作为优先任务。受制于经济发展水平和英国殖民地政府对住房问题自由放任的态度,在新加坡自治(1959年)前,房荒问题极其严重,据英国殖民地政府住房委员会报告,1947 年新加坡住房水平仅为18. 2 人/套;约30万人住在没有任何基本卫生设施的临时棚屋中[2]。由于房荒叠加贫困和失业,民生问题得不到保障,民众情绪严重不满,罢工次数急剧上升,社会极其不稳定。因此,自治初期面对小国强邻的局面,新加坡政府将公共住房建设作为施政的优先任务,把提高居民住房自有率作为增强社会凝聚力和国家认同感的基石。


目前新加坡已形成以公共组屋为主,私人住宅为辅的独特住房体系,成功实现了“居者有其屋”。新加坡住房体系由以组屋为主的公共住宅和以中高档公寓、别墅为主的私人住宅构成,其中公共住宅占比达80%。受益于政府公共住房的大规模供应,根据建屋发展局(Housing and Development Board)数据,截至2016年底,新加坡住房自有率高达90.2%,约82%的人口住进了政府建造的组屋。

新加坡自治后的住房政策发展历程,可划分为以下五个阶段。


第一阶段(1960-1965):以满足中低收入者租赁为主要目标。自治后,新加坡政府于1960 年颁布《建屋发展法》,设立建屋发展局,大规模兴建低标准、小户型住房,以低价租给中低收入群体。


第二阶段(1965-1970):租赁住房转向自有住房。受脱离马来西亚独立建国影响,为增强民众的国家认同感,政策转向鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买组屋。1964年,新加坡政府推出“居者有其屋”计划,鼓励住房自有化。1968年,为了提升民众对组屋的购买能力和热情,《中央公积金修改法令》出台,开始允许住房购买者使用中央公积金[3]来购买组屋。


第三阶段(1970-1980):将公共住房供给对象的范围扩展到中等收入群体。截至1975年,已有47%的人口入住组屋,中低收入居民的房荒问题基本解决,政府开始注重提升房屋质量和户型。1974 年,国营房屋与城市开发公司成立,专门建设面向中等收入群体的大型5居室套房,房屋建设开始向高层化、高密度的方向发展。


第四阶段(1980-1990):公共住房市场步入成熟期。组屋供应趋于饱和,建房数量明显下降,组屋转售市场逐步发展、成熟。居住在组屋的人口比例在1990年达到峰值87%,住房自有率达79%。


第五阶段(1990年后):开始发展私人住宅市场。90年代以来,小户型组屋的保障功能已充分发挥,组屋供应开始以大户型(4、5居室)为主;随着民众收入水平的提高和全球化的发展,面向高收入居民、永久居民和外国民众的私人住宅需求不断增长。政府开始对私人住宅市场给予政策支持,推动其逐步发展。居住在组屋的人口比例开始下降,从1990年的87%下降至2016年的82%。

1、以居民收入为基准的定价机制


新加坡建屋发展局对组屋的定价更多考虑居民负担能力而非成本,主要体现在以下4方面:首先,组屋在定价时对小户型优惠力度很强。建屋发展局以不同户型对应的家庭月收入为标准,严格筛选购买人群,使得小户型组屋价格远低于转售市场,确保中低收入群体能够买到低价组屋。第二,大户型组屋定价远低于对应面积的私人住宅价格。4-5室的大户型组屋价格虽与转售市场相差不多,但仍仅为私人住宅价格的20-40%。第三,政府提供的中央公积金住房补贴[4]极大地降低了居民购房成本,并对低收入者的补贴力度更强。满足条件的低收入组屋申请者,最高可享受80,000新元的住房补助,仅需支付5,000新元即能购买一套2室新建组屋。此外,政府为居民购房提供了充分的金融支持,放开中央公积金使用范围,允许其用于住房消费;根据购房者收入情况发放贷款,确保每月还款额比例不超过收入的40%,分期付款最长期限可为30年。


政府为建屋发展局提供大量补贴,支持低价组屋的供应。受大量开发组屋并低价供应影响,建屋发展局赤字严重,需要新加坡政府进行补贴。据建屋发展局统计,自1960年2月1日至2016财年结束,累计政府补助金高达283.01亿美元。

2、低成本土地供应


新加坡于1964 年推出的“居者有其屋”计划规定,建屋发展局可以无偿得到政府划拨的土地来建设组屋。1966年,政府通过《土地征用法令》,允许建屋发展局和其他土地管理部门以较低价格(大约为市场价的 1/5)强制征用土地,使国有土地面积比例从1960年的44%迅速扩大到1990年的80%[5]。低成本的土地供应为建屋发展局初期大规模建设组屋提供了保障,但同时也在一定程度上损害了私人土地所有者的权益。1973 年,新加坡政府修订《土地征用法令》,规范和提升土地征用的补偿标准,并在之后的20年里不断修订调整。住房短缺问题解决后,土地征用由低价强征逐步向市场化征用转变,来修正土地强征侵害私权的弊端。1987年,政府成立土地部门(Land Office),逐步收回建屋发展局的土地征用权,规定其必须向政府购买土地,但买价仍远低于私人开发商。2001年,土地管理局(Singapore Land Authority,SLA)成立,成为主管土地征用的政府机构。2007年,政府正式规定土地管理局须按市场价格征用土地。

3、完善的抑制投机政策


为了抑制投机,新加坡政府严格监管组屋的申购、分配和转租转售,设置合理的准入条件和相应转售要求。准入条件方面,主要对申购者公民身份、房产限制、收入上限和家庭结构4大方面进行了限制;配售程序方面,为保障组屋分配的公开透明,政府推出了抽签选购、预购和即选即购3种配售方式,其中抽签选购为最主要方式;转租转售方面,新加坡政府鼓励购房者根据自身收入水平转售组屋以改善居住条件,但同时为了防止投机和寻租,对组屋的转售设置了严格的要求和限制;惩罚机制方面,在组屋分配、转售的各个环节出现造假、违规等行为,政府都给予严厉的处罚。

组屋制度实现了“居者有其屋”,保障新加坡80%以上居民的住房需求。组屋制度的目的为保障中、低收入公民居住需求,非公民和高收入群体则可通过组屋转售和私人住宅市场购买住房。政府以居民负担能力为基准供应低价组屋,并给予购房者补贴和金融支持,提高了购房者的支付能力。根据新加坡中等收入家庭月收入测算(以新加坡统计局公布的2016年家庭平均月收入中位数7,748美元为例),仅需2年到2年半的收入就可以购买一套4室组屋。


大规模的组屋供应并未明显平抑房价波动,但在对组屋转售市场的严格管理下,二手组屋价格波幅低于私人住宅。从新加坡房价的历史走势可以看出,政策变化对转售组屋和私人住宅的需求有显著影响,每当中央公积金、组屋转售和移民等政策放松,住房需求被释放,其房价均出现了明显上涨。但受政府对组屋转售年限、购房人群的严格限制影响,组屋转售市场价格波幅低于私人住宅。


对投机购房的严厉调控在平稳房价方面起到了更为突出的作用。2007-2012年,受快速增长的永久居民、新公民和外侨所引致的住房需求上升及低利率环境影响,房价快速上涨,新加坡成为亚洲房价第二高的城市。在此背景下,2009年起新加坡政府陆续出台多轮楼市调控措施,包括收紧移民政策,将贷款总偿债率[6]限制从90%逐渐下调至40%,缩短房屋贷款年限,提高首付比例,开征卖方和买方印花税并不断上调税率等。2013年1月,新加坡进一步严厉限制投机购房,针对2套以上、联名和海外购房者征收高额印花税,其中海外购房者税率15%。多轮调控政策成效显著,房价在2013年见顶后开启了长达3年的下跌,说明相比于大规模的公共组屋供应,严厉的抑制投机政策在平稳房价方面的作用更为突出。

注:

[1]组屋是由新加坡建屋发展局(HOUSING ANDDEVELOPMENT BOARD ,简称HDB)承建的公共房屋,以低价供公民租赁和购买

[2]Belinda Yuen,“Squatters No More: SingaporeSocial Housing”,Global Urban Development 2007,3 ( 1)  

[3]新加坡于1955年建立中央公积金制度,从本质上看这是由政府立法规定的强制性国民储蓄计划,规定雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例(雇员20%,雇主15%左右)逐月缴纳公积金,用以解决国民的养老问题。

[4]主要包括对特殊购房群体的住房补贴和对住房困难户的支持优惠。中央公积金(CPF) 补贴直接通过公积金账户发放,用以支付首付和住房贷款。

[5]数据来自新加坡土地管理局(Singapore Land Authority,SLA)

[6]总偿债率(Total Debt Servicing Ratio,TDSR),指借贷者每个月须偿还的抵押贷款占月收入的比例。




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